Vier neue Herausforderungen: Wie dringend sind die Reformen des Wohlfahrtsstaats wirklich?

Auf den ersten Blick erscheint die Reform des Wohlfahrtsstaats nicht unbedingt dringend: Die Sozialausgaben sind im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) in den vergangenen drei Jahrzehnten kaum gestiegen, und die Gesellschaft altert langsamer als erwartet. Dennoch besteht ein realer Reformzwang.

Deutschland steht vor einer grundlegenden Umgestaltung seines Wohlfahrtsstaats. Die Gesundheitsreform ist bereits im Bundestag eingebracht, und die Reformen der Pflege- und Rentenversicherung werden bald folgen. Zudem ist eine Steuerreform in Vorbereitung. Befindet sich die Bundesregierung somit in einer außergewöhnlich dringlichen Lage?

Auf den ersten Blick spricht wenig dafür. Drei wesentliche Voraussetzungen für eine Wohlfahrtsstaatsreform haben sich überraschenderweise kaum verändert.

Erstens sind die Ausgaben für den Sozialschutz in Deutschland in den letzten drei Jahrzehnten nicht signifikant gestiegen. Mitte der 1990er Jahre, nach den tiefgreifenden sozialen Veränderungen in Ostdeutschland, lagen die Sozialausgaben bezogen auf das BIP laut OECD bei rund 26 Prozent – derselbe Wert wie 2019, unmittelbar vor der Corona-Pandemie. Über ein Vierteljahrhundert blieb das Verhältnis der Sozialausgaben zur Wirtschaftsleistung somit stabil.

Zwar stiegen die Sozialausgaben während der Finanzkrise 2008 bis 2010 kurzfristig auf 28 Prozent, sanken aber wieder auf 26 Prozent, als die Wirtschaft sich erholte. Während der Corona-Pandemie erreichten die Sozialausgaben sogar 30 Prozent des BIP im Jahr 2020. Ohne die Pandemie wären sie vermutlich wieder auf das vorherige Niveau gesunken, da ein Wirtschaftswachstum erwartet wurde. Tatsächlich fielen die Sozialausgaben 2024 jedoch nur auf 28 Prozent, da das Wachstum ausblieb. Auch die Belastung des Bundeshaushalts durch Sozialausgaben stieg moderat: 1995 lagen sie bei etwa einem Drittel, 2025 werden sie laut Finanzministerium auf 37 Prozent geschätzt – nur geringfügig höher.

Deutschland im europäischen Vergleich im Mittelfeld

Zweitens bewegen sich die Sozialausgaben Deutschlands im europäischen Vergleich innerhalb eines moderaten Rahmens. 2010 lagen die Sozialschutz-Ausgaben in Relation zum BIP in Deutschland genau auf dem EU-Durchschnitt. Im Verlauf der 2010er Jahre blieben sie sogar unter dem Durchschnitt. Mit Beginn der Pandemie stiegen sie leicht über das EU-Mittel, was vor allem auf das schwächere Wirtschaftswachstum in Deutschland zurückzuführen ist. Dennoch liegen die Ausgaben weiterhin deutlich unter denen von Ländern wie Frankreich, Österreich, Finnland oder Dänemark.

Schließlich hat sich die Alterung der deutschen Bevölkerung abgeschwächt: Die Lebenserwartung steigt seit den 2010er Jahren nicht mehr so stark und wird laut Statistischem Bundesamt auch in den 2030er Jahren langsamer zunehmen. Zwar stellt die demografische Entwicklung seit fünf Jahrzehnten eine große Herausforderung für den Wohlfahrtsstaat dar – insbesondere für Renten-, Pflege- und Krankenversicherung – doch aktuell und mittelfristig ist das Tempo der Alterung geringer.

Heißt das, der Reformdruck sei unbegründet? Keineswegs: Die Bundesregierung sieht sich mit einem erheblichen Reformzwang konfrontiert, allerdings aus anderen Gründen als oft vermutet.

Wirtschaftliche Stagnation und steigende Sozialkosten

Das erste wesentliche neue Problem ist die seit sechs Jahren anhaltende Stagnation des Wirtschaftswachstums. Dadurch fehlen höhere Steuereinnahmen, und der finanzielle Spielraum des Bundes für Zuschüsse zu den wachsenden Defiziten in Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung ist stark eingeschränkt. Prognosen für 2027 erwarten weiterhin niedriges Wachstum. Die Regierung muss die Wohlfahrtsstaatsreformen somit in einer wirtschaftlich außergewöhnlichen Phase ohne Wachstum umsetzen. Ziel ist es, den unkontrollierbaren Anstieg der Sozialausgaben zu begrenzen, ohne das Wirtschaftswachstum zu bremsen – idealerweise sogar zu fördern. Unter solchen finanziellen und wirtschaftlichen Zwängen erfolgten bisher keine großen Reformen in Deutschland – weder die Rentenreform 1957, die Gesundheitsreform 1977, die Einführung der Pflegeversicherung 1994 noch die Hartz-IV-Reformen 2005.

Zweitens finden die Reformen vor dem Hintergrund einer ungewöhnlichen Arbeitskräfteknappheit statt, was eine weitere Abweichung von früheren Reformen darstellt. Die Maßnahmen müssen daher die Arbeitsmarktintegration erleichtern, insbesondere durch bessere Bildung und flexiblere Zugangsmöglichkeiten. Denn Erwerbstätigkeit bleibt der wichtigste Weg, um soziale Notlagen zu vermeiden.

Erwerbstätigkeit steigt – Reformen sollen diesen Trend unterstützen

Drittens erfolgen die Reformen in einer oft unterschätzten Situation: Die Erwerbstätigkeit hat seit den 2000er Jahren bei Frauen und Männern, Älteren und Jüngeren sowie bei In- und Ausländern zugenommen. Auch das Arbeitsvolumen stieg an. Die Reformen zielen daher nicht darauf ab, die Erwerbsbeteiligung zu erhöhen, sondern den bestehenden Trend zu verstärken und Hemmnisse abzubauen, wo Menschen arbeiten möchten, aber durch Regelungen blockiert werden. Auch dies ist neu.

Viertens finden die Reformen in einer Zeit des starken Aufstiegs einer rechtspopulistischen Partei statt. Sie sollen auch zur Stabilisierung der Demokratie beitragen, denn die Geschichte Deutschlands seit 1945 zeigt, dass ein funktionierender Wohlfahrtsstaat die Demokratie sichert. Einen solchen politischen Druck gab es bei früheren Reformen nicht. Zudem sind die hohen Militärausgaben wegen der russischen Aggression eine zusätzliche Belastung. Allerdings ist dies keine völlig neue Herausforderung, da der heutige Wohlfahrtsstaat in den 1950er bis 1970er Jahren ebenfalls in Zeiten hoher Militärbudgets entstand.

Der deutsche Wohlfahrtsstaat steht vor einer tiefgreifenden Krise und einem erheblichen Reformzwang. Im Vergleich zu früheren Reformen werden die heutigen Herausforderungen klarer: die Gefahr einer unkontrollierten Kostenexplosion, ein unzureichend breites Bildungs- und Qualifizierungsangebot, die Notwendigkeit, Erwerbstätigkeit zu fördern, sowie die Bedeutung, Reformen wirtschaftlich und demokratisch verträglich zu gestalten. Nur mit diesem Fokus lassen sich passende Lösungen entwickeln.

Der Autor: Prof. Dr. Hartmut Kaelble zählt zu den führenden deutschen Sozialhistorikern. Bis zu seiner Emeritierung lehrte er Sozialgeschichte an der Humboldt-Universität zu Berlin.